Кто и как убивает законопроект Минздравсоцразвития России?

Представленный проект федерального закона «О защите здоровья населения от последствий потребления табака» нуждается в существенной доработке и не может быть согласован в предлагаемой редакции.

Перечни нормативных правовых актов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу, подлежат пересмотру по результатам доработки проекта федерального закона «О защите здоровья населения от последствий потребления табака» в соответствии с представленными замечаниями и предложениями.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона «О защите здоровья населения от последствий потребления табака» в силу представленных замечаний требует пересмотра и уточнения.

Законопроект в качестве предмета правового регулирования указывает, что он «регулирует отношения, возникающие в области защиты здоровья населения от последствий потребления табака и воздействия табачного дыма». Указанный проект закона предлагается взамен действующего Федерального закона «Об ограничении курения табака», определяющего «правовые основы ограничения курения табака в целях снижения заболеваемости населения», т.е. ту же сферу регулирования.

Однако Законопроект включает целый ряд норм, относящихся к иным отраслям законодательства и сферы ведения иных федеральных законов, при этом, либо дублирует существующие нормы, либо вступает в противоречие с базовыми законами из соответствующей сферы законодательства.

В частности, проект включает в себя положения, относящиеся к сфере регулирования Налогового Кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, Жилищного кодекса РФ, Федерального закона «О полиции», Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Федерального закона «О рекламе», Федерального закона «Технический регламент на табачную продукцию» и ряда других.

Такой подход разработчиков не соответствует требованиям, закрепленным в Плане мероприятий по реализации Концепции осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010 - 2015 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 1563-р) – далее План мероприятий, который послужил основанием для разработки рассматриваемого Законопроекта. А именно, согласно пункту 1 Плана мероприятий было предусмотрено «Внесение изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с присоединением Российской Федерации к Рамочной конвенции Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака», т.е. план мероприятий предписывает подготовку и внесение необходимых изменений в законодательные акты, регулирующие соответствующие правоотношения в рамках существующей структуры законодательства, а не сведение отдельных норм из разных областей законодательства в один закон, с собственной сферой регулирования.

Ссылка разработчиков на Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, рекомендованных Советом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации для использования при осуществлении законопроектной деятельности (протокол заседания Совета от 20 ноября 203 г. №187) не может рассматриваться как должное основание для принятия иного решения, чем предусмотрено Планом мероприятий, утвержденных соответствующим распоряжением Правительства.

В связи с указанным, необходимо исключить из законопроекта нормы, относящиеся к сфере регулирования следующих федеральных законов.

Пояснительная записка к Законопроекту не содержит никаких обоснований введения жестких ограничений в области потребления, производства, оборота и рекламы табачных изделий, что не позволяет оценить эффективность предлагаемых мер.

Пунктом 3 статьи 5 предлагается установить, что осуществление мер по оказанию медицинской помощи населению, направленной на отказ от потребления табака и лечение табачной зависимости, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации в рамках государственного обязательного медицинского страхования.

Не совсем понятно, из бюджета какого фонда (территориально или федерального) будут финансироваться меры по оказанию такой помощи. Кроме того, это приведет к увеличению расходов бюджетов внебюджетных фондов по обязательному медицинскому страхованию даже без учета снижения ставок страховых взносов в 2012 году.

Пунктом 2 статьи 5 предлагается установить , что обеспечение защиты здоровья населения от последствий потребления табака является расходным обязательством РФ.

Пунктом 4 статьи 5 предлагается установить, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, индивидуальные предприниматели и юридические лица осуществляют меры, направленные на предотвращение воздействия табачного дыма за счет собственных средств.

Однако, в пояснительной записке и в финансово экономическом обосновании не указаны объемы возникающих расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов государственной власти и местного самоуправления.

Что касается расходных обязательств индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, то предлагаемая норма, по сути, будет являться вмененным обязательством для хозяйствующих субъектов и для ее реализации потребуются дополнительные затраты за счет средств индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, что создаст дополнительную нагрузку на бизнес.

Статьей 6 предлагается отнести к полномочиям РФ в области защиты здоровья населения от последствий потребления табака:

• включение в ФЦП охраны и укрепления здоровья населения, а также в госпрограмму развития здравоохранения мероприятий, направленных на предотвращение воздействия табачного дыма и снижение потребления табака,
• государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих производство табачных изделий, импорт, экспорт, оптовую и розничную торговлю табачной продукцией
• создание и ведение ЕГАИС обеспечения отслеживания производственного оборудования, движения и распределения табачных изделий,
• международное сотрудничество РФ и заключение международных договоров РФ в области защиты здоровья населения от последствий потребления табака.

Однако, в финансово экономическом обосновании указаны только объемы возникающих расходных обязательств Российской Федерации, в части обеспечения учета производства, импорта, экспорта оптовой и розничной торговли табачной продукцией, отслеживание производственного оборудования, движение и распределения табачных изделий, НИОКР и эпидемиологические исследования.

Статьей 7 предлагается расширить полномочия субъектов РФ в области защиты здоровья населения от последствий потребления табака, что повлечет за собой дополнительные расходные обязательства, а также возможное увеличение штата сотрудников органов государственной власти субъектов РФ для реализации таких полномочий.

Однако, пояснительная записка и ФЭО законопроекта не содержат источников покрытия дополнительных расходных обязательств субъектов РФ, в части, не предусмотренных ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В связи с вышеизложенным, полагаем целесообразным провести дополнительную оценку возникающих расходных обязательств РФ, а также источников их покрытия.

Пунктом 3 статьи 7 и статьей 8 предусматривается наделение субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления правом установления запретов на курение табака в местах и помещениях, запрет на курение в которых не предусмотрен Федеральным законом (п. 3 ст. 7 и п. 2 ст. 8 законопроекта), а также ограничения розничной продажи табачных изделий в сельских поселениях и на межселенных территориях.

Ограничение и (или) запрет курения табака представляют собой составную часть ограничений прав и свобод человека и гражданина, которые согласно части 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации могут быть ограничены исключительно Федеральным законом. Кроме того, в соответствии с пунктом «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к исключительной компетенции Российской Федерации, а в силу части 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы, федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, требования в отношении запретов на курение табака в местах и помещениях могут быть установлены исключительно федеральным законом, а наделение субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления полномочиями устанавливать дополнительные ограничения и (или) запреты на курение табака, не предусмотренные Федеральным законом, противоречит Конституционным принципам Российской Федерации.

В этой связи, считаем необходимым исключить пункт 3 статьи 7 и статью 8 в виду их противоречия положениям Конституции Российской Федерации.

Представленный проект федерального закона «О защите здоровья населения от последствий потребления табака» нуждается в существенной доработке и не может быть согласован в данной редакции.

Пунктом 1 статьи 19 законопроекта предлагается запретить производство, оптовую и розничную торговлю некурительными табачными изделиями (жевательный, сосательный, нюхательный), а также их ввоз на территорию Российской Федерации. Данная мера является научно необоснованной и избыточной, поскольку ни в Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака, ни в Концепции осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010 - 2015 годы, во исполнении которых разработан представленный законопроект, запрет оборота некурительных табачных изделий не предусмотрен. Кроме того, в пояснительной записке отсутствует научное и социально-экономическое обоснование введения такого запрета. Напротив, Всемирная организация здравоохранения официально признала, что потребление некурительных табачных изделий связано с меньшими рисками заболеваний и смертностью, вызванных потреблением табачных изделий, по сравнению с потреблением курительных табачных изделий, в том числе благодаря отсутствию процесса горения и тления табака.¹

Считаем нецелесообразным введение запрета на производство и оборот некурительных табачных изделий, поскольку потребление данного вида табачной продукции сопряжено с меньшими рисками по сравнению с курением табака и отсутствием воздействия табачного дыма, что полностью соответствует целям законопроекта. Кроме того, запрет некурительных табачных изделий может вызвать переключение потребителей данной продукции на курительные табачные изделия, что противоречит целям законопроекта в области снижения воздействия табачного дыма. Таким образом, данная мера противоречит декларируемым целям законопроекта.

Важно отметить, что в статье 4 законопроекта под потреблением табака понимается курение табака, сосание, жевание, нюханье табачных изделий, любой иной способ использования табачных изделий. В данном случае возникает правовая коллизия, заключающаяся в том, что, с одной стороны, законопроектом допускается потребление некурительных табачных изделий, а с другой стороны, вводится запрет на их оборот, при этом процесс потребления курительных табачных изделий исключает возможность сосания, жевании и нюханья.

Федеральным законом от 22.12.2008 г. №268-ФЗ «Технический регламент на табачную продукцию» определен перечень табачных изделий, в т.ч. некурительных, реализация которых разрешена на территории Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 7 Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 84-ФЗ "О техническом регулировании" содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции, ее упаковке, маркировке и реализации имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент. Соответственно, названные положения Законопроекта, устанавливая требования к упаковке, маркировке и правила в отношении реализации табачных изделий в той части, в которой они пересекаются со сферой действия Технического регламента на табачную продукцию и изменяют установленные в нем правила, противоречат правилам технического регулирования, установленным Федеральным законом "О техническом регулировании".

Принимая во внимание вышесказанное, считаем необходимым исключить пункт 1 статьи 19 ввиду несоответствия целям Законопроекта.

Статьей 14, пунктом 4 статьи 18, пунктом 8 статьи 19 законопроекта предлагается определить особенности регулирования и раскрытия состава табачных изделий, а также требований к их упаковке и маркировке. Данная норма прямо противоречит части 3 статьи 7 Федерального закона от 27 декабря 2002 года №184-ФЗ «О техническом регулировании», которая гласит, что содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.

Не включенные в технические регламенты требования не могут носить обязательный характер. Обращаем внимание, что в отношении табачной продукции принят соответствующий технический регламент (Федеральный закон от 22.12.2008 г. №268-ФЗ «Технический регламент на табачную продукцию»), который содержит требования как к раскрытию состава табачных изделий, так и к информации для потребителей табачных изделий. Любые изменения и (или) дополнения в отношении требований к табачной продукции могут быть внесены только путем внесения изменений и дополнений в указанный Федеральный закон согласно порядку изменения технического регламента, определенного статьей 9 Федерального закона от 27 декабря 2002 года №184-ФЗ «О техническом регулировании».

Российской Федерации и требует исключения.Таким образом, использование норм технического регулирования в законопроекте «О защите здоровья населения от последствий потребления табака» является некорректным, противоречащим действующему законодательству.

В этой связи, считаем необходимым исключить статью 14, пункт 4 статьи 18, пункт 8 статьи 19.

Согласно статье 19 пункту 2 розничная продажа табачной продукции в городских поселениях должна осуществляться в стационарных торговых объектах, имеющих площадь торгового объекта не менее 50 кв. м.

Данная норма устанавливает ограничения по площади торгового объекта только для городских поселений, в то время как для сельских поселений такого ограничения нет. В этой связи данный пункт представляется дискриминационным по отношению к торговле табачными изделиями на территории сельской местности, где согласно пункту 3 статьи 19 право определять тип и размер площади торгового объекта, в котором допускается розничная продажа табачной продукции, отнесено к ведению представителей органов сельских поселений и представительных органов муниципальных районов. Такая норма содержит коррупционные риски и подлежит экспертизе в соответствии с ФЗ от 17 июля 2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе НПА и проектов НПА».

Ограничение продажи по признаку стационарности/нестационарности, а также ограничение по площади торгового объекта является необоснованной, т.к. вредное воздействие табачного изделия не зависит от того, в каком торговом объекте оно приобретено. Таким образом, введение данной нормы приведет к серьезным экономическим и социальным последствиям.

Во-первых, ограничение торговли табачными изделиями в мелкой рознице создает необоснованное конкурентное преимущество для крупных торговых сетей, т.к. в этом случае произойдет перераспределение объемов продаж из мелкой розницы в пользу последних, что позволит им, в свою очередь, еще жестче диктовать свои условия производителям для вхождения в сеть. Потенциально это может привести к нарушениям антимонопольного законодательства в части доминирующего положения в ряде субъектов РФ. Помимо этого, мелкие предприниматели и, как следствие, местные бюджеты лишатся своей части дохода.

Во-вторых, доходы от розничной продажи табачных изделий у субъектов малого и среднего предпринимательства составляют значительную долю от общего объема доходов от розничной торговли, поэтому запрет на продажу табачных изделий в нестационарных объектах резко снизит рентабельность таких торговых точек, приведет к снижению общего количества занятых в данной сфере и в целом негативно отразится на состоянии малого предпринимательства.

Представляется необоснованным и экономически нецелесообразным запрет на реализацию табачной продукции в объектах транспортной инфраструктуры, гостиницах и организациях общественного питания (подпункт в) пункта 9 статьи 19). Введение столь широкого запрета на реализацию табачной продукции приведет лишь к возврату к широко распространенной в 80-90-е гг. нелегальной торговле табачными изделиями «с рук» и «из-под прилавков». Представляется также несколько экзотическим и далеким от реальности применительно к розничной торговле табачными изделиями запрет на их продажу дистанционным способом, учитывая, что во всем мире (включая страны Евросоюза, США, Канады и т.д.) традиционно подавляющая часть этого специфического мелкорозничного товара реализуется в уличных организациях торговли и организациях общественного питания».

Наряду с этим, Законопроект не содержит меры, предусмотренные Концепцией осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010 - 2015 годы в области недопущения продажи табачных изделий несовершеннолетним и несовершеннолетними, а именно:

• усиление ответственности за нарушение правил торговли табачными изделиями, в том числе за продажу сигарет поштучно или в небольших упаковках, а также с использованием автоматов,
• усиление ответственности за розничную продажу табачных изделий несовершеннолетним.

Считаем данные меры необоснованными и избыточными, поскольку они выходят за рамки обязательств Российской Федерации по исполнению положений Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака и не предусмотрены в Концепции осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010 - 2015 годы, разработанной во исполнение указанных обязательств. В пояснительной записке отсутствует социально-экономическое обоснование дискриминационных мер в области ограничения розничной торговли по виду и площади торгового объекта и географическому признаку.

Законопроект (пункты 5, 6 статьи 19) предусматривает, что информация о табачных изделиях доводится продавцом табачных изделий до сведения покупателя посредством прейскурантов на табачные изделия, а выкладка и демонстрация табачных изделий в торговом объекте запрещается. Таким образом, потребитель не имеет возможности ознакомиться с информацией о товаре, которая является обязательной с точки зрения положений статей 9,11 Технического регламента на табачную продукции.

Кроме того, нарушаются права гражданина-потребителя на информацию о товаре, что противоречит статье 10 Федерального Закона «О защите прав потребителей», в которой говорится, что изготовитель обязан своевременно предоставлять потребителю необходимую и достоверную информацию о товарах (работах, услугах), обеспечивающую возможность их правильного выбора. Кроме того, использование прейскуранта фактически устраняет возможность использования средств индивидуализации табачного изделия, тем самым нарушая условия добросовестной конкуренции между производителями табачной продукции, которые фактически лишены возможности использовать средства индивидуализации товаров. Тем самым нарушаются нормы законодательства о защите конкуренции, запрещающие принятие актов необоснованно ограничивающих конкуренцию на том или ином товарном рынке.

Положения пункта 7 статьи 19 Законопроекта предусматривают требования о необходимости продажи табачной продукции с отдельных прилавков и на определенном расстоянии от контрольно-кассовой техники, расположенной в данной торговой точке. Неясно, каким образом введение данного требования будет способствовать реализации целей законопроекта, не говоря о том, что это ограничивает возможность продажи табачных изделий в мелкой рознице, где размер торгового объекта не позволяет оборудовать «отдельный прилавок», а также накладывает дополнительную финансовую нагрузку на владельцев торговых организаций.

Данные ограничения носят произвольный характер, никак не обусловлены необходимостью введения ограничений для продажи табачной продукции. Кроме того, они выходят далеко за рамки положений Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака и не предусмотрены Концепцией осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010 - 2015 годы. В этой связи, с учетом конституционно-правовых требований к ограничениям предпринимательской деятельности, такие требования представляются необоснованными.

Обращаем также внимание на позицию Президента Российской Федерации по поводу введения полного запрета на демонстрацию табака и алкоголя в местах продажи, публично выраженную на заседании Совета по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике 19 января 2010 г.: «Убрать с прилавка – это не значит решить проблему, касается ли это табака, алкоголя или чего-то другого. Нам нужно создать позитивную мотивацию к тому, чтобы и наши школьники, и вообще наши граждане вели нормальный, здоровый образ жизни. Но ни в коем случае нельзя осуществлять преобразования при помощи запретов. Этими запретами вымощена дорога в известном направлении. Мы всё это уже проходили.» (http://www.kremlin.ru/transcripts/6661)

В этой связи, считаем необходимым исключить пункты 5-7 статьи 19 законопроекта.

Что касается курения в закрытых помещениях общественных мест (пункт 4-8 статьи 12), законопроект содержит наиболее экстремальный из всех возможных вариантов регулирования в данной области. Он выходит за рамки статьи 8 Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака, которой, в частности, установлено, что «каждая Сторона принимает и осуществляет в областях существующей национальной юрисдикции, определенных национальным законодательством, и активно содействует на других уровнях юрисдикции принятию и осуществлению эффективных законодательных, исполнительных, административных и/или иных мер, обеспечивающих защиту от воздействия табачного дыма на рабочих местах внутри помещений, общественном транспорте и в закрытых общественных местах и в соответствующих случаях в других общественных местах».

Согласно ст. 17, п. 3 Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Полный запрет на курение в общественных местах в России является чрезмерной мерой, дискриминирующей права курящего населения страны, которое по данным Росстата составляет в России 40%. Кроме того, при рассмотрении такого решения необходимо учитывать климатические условия России, где зимний период составляет по факту более шести месяцев в году. Нахождение курильщиков на улице в зимнее и осенне-весеннее время года может привести к учащению случаев переохлаждения и возникновения респираторных заболеваний, что не может не сказаться на работоспособности населения.

Помимо прочего, предоставление возможности оборудовать курительные комнаты на переходный период с последующим полным запретом на курение в общественных местах является экономически несбалансированной и лишенной всякого здравого смысла мерой: вначале она потребует от владельцев баров, кафе, ресторанов и т.д. значительных капитальных вложений в обустройство вентиляции и строительные работы, которые невозможно окупить в столь короткий срок (три года), а потом - расходов на демонтаж.

Отсутствие мест для курения будет провоцировать нарушение курильщиками запрета на курение в неположенных местах.

Представляется, что выделение по решению собственника/арендатора помещений специально оборудованных изолированных мест для курения (например, курительных комнат или кабин) в полной мере обеспечат защиту населения и работников от воздействия табачного дыма внутри помещений общественных мест закрытого типа (в офисах, на промышленных предприятиях, в предприятиях общественного питания, объектах транспортной инфраструктуры и т.д.). При этом необходимо предусмотреть рациональные, экономически реализуемые требования к оформлению специализированных мест для курения, т.к. для владельцев общественных заведений это вопрос существенных инвестиций.

Что касается запретов на курение, предлагаемых в пунктах 1-3 и 9 статьи 12, их безусловно следует поддержать, за исключением открытых территорий. Требование о запрете курения на открытых территориях образовательных учреждений для несовершеннолетних представляется целесообразным.

Статья 13 законопроекта в части, касающейся установления минимального уровня акцизной нагрузки на табачную продукцию, подлежит исключению из проекта федерального закона «О защите здоровья населения от последствий потребления табака» в силу противоречия части 1 статьи 1 первой главы НК РФ.

Следует отметить, что 23 июля Президиум Правительства России утвердил законопроект «О внесении изменений в главу 22 НК РФ», в соответствии с которым ставки акцизного налога на табачную продукцию будут увеличены в три раза за три года (2012-2014 гг.). В Основных направлениях налоговой политики на 2012-2014 гг. констатируется целесообразность перехода с 2015 г. на единую специфическую систему налогообложения табачной продукции.

Согласно оценкам Министерства финансов России предстоящее трехкратное повышение акцизов на табак в 2012-2014 гг. увеличит розничные цены на сигареты дешевого ценового сегмента более чем в два раза (до 40 руб. за пачку), в то время как доля акциза в табачных изделиях данной ценовой категории превысит 50% (законопроектом предусматривается установление минимального акциза на уровне 21 руб. за пачку с 1 января 2014 г.). Вышеуказанные темпы индексации акцизов и предполагаемый рост розничных цен на табачную продукцию многократно превысят кумулятивную прогнозируемую инфляцию за трехлетний период. По прогнозам Минфина России, поступление акцизов на табачную продукцию в федеральный бюджет в 2014 г. составит 403 млрд. руб., что сопоставимо с 466 млрд. руб., упоминаемыми Минздрасоцразвития России в финансово-экономическом обосновании. Таким образом, государственная политика в отношении акцизного налогообложения табачной продукции полностью соответствует Концепции осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010 - 2015 годы и не нуждается в дополнительной корректировке.

Норма, содержащаяся в пункте 2 части 1 статьи 16 законопроекта, не ясна и требует дополнительного разъяснения.

Часть 8 пункта 1 статьи 16 Законопроекта устанавливает запрет спонсорства табачными компаниями, в том числе запрет любого вклада в организацию и проведение табачными компаниями любых акций и мероприятий в сфере образования, физкультуры, спорта, здравоохранения и культуры, а также оказания табачными компаниями любой помощи образовательным, физкультурно-спортивным благотворительным организациям, организациям здравоохранения и культуры даже в том случае, если такое спонсорство не стимулирует к потреблению табачной продукции и/или иным образом не рекламирует табачные компании.

Обращаем внимание, что табачная компания, осуществляющая спонсорство подобных мероприятий, является благотворителем в значении статьи 5 Федерального закона от 11 августа 1995 года № 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Согласно статье 4 Закона граждане и юридические лица вправе свободно и беспрепятственно осуществлять благотворительную деятельность. Более того, никто не вправе ограничивать свободу выбора установленных Законом целей благотворительной деятельности и форм ее осуществления.

Помимо этого, хотелось бы отметить, что российское законодательство не предусматривает ограничений для осуществления благотворительной деятельности ни для одной из категорий компаний (например, для компаний, осуществляющих продажу алкогольной продукции). Таким образом, указанные ограничения в деятельности табачных компаний носят дискриминационный характер и не являются необходимыми в контексте политики снижения потребления табака.

В законопроекте содержится ряд норм в области регулирования рекламы табачных изделий. К таким нормам, включенным в законопроект, относятся положения абзацев 8 и 10 статьи 4, статьи 16. Указанные нормы должны быть исключены из текста проекта федерального закона «О защите здоровья населения от последствий потребления табака» по следующим основаниям.

Статья 4 Федерального закона "О рекламе" устанавливает, что законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из Федерального закона "О рекламе". При этом, «отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом "О рекламе" иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации», но никак ни наоборот, как предусматривается рассматриваемым законопроектом.

Что касается сути предлагаемых норм, сводящихся к требованию полного запрета всех видов рекламы табачных изделий, и соответствия действующих норм Федерального закона «О рекламе» полагаем целесообразным отметить следующее.

Рамочная конвенция ВОЗ по борьбе против табака (Женева, 21 мая 2003 г.), (ратифицированная Российской Федерацией Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. № 51-ФЗ) в пункте 3 статьи Статья 13 устанавливает, что «Сторона, не имеющая возможности ввести полный запрет в силу своей конституции или конституционных принципов, применяет ограничения всей рекламы, стимулирования продажи и спонсорства табачных изделий».

В своем заключении № Пр-558 от 27 марта 2001 г на проект федерального закона, предлагающего установить полный запрет на распространение рекламы табака и табачных изделий Президент Российской Федерации указал:

«Установление запрета на распространение рекламы табака и табачных изделий не соответствует установленным Конституцией Российской Федерации основаниям для ограничения прав граждан в части, касающейся неполучения информации о табаке и табачных изделиях».

На это также неоднократно указывалось в Официальных отзывах Правительства Российской Федерации на законопроекты, предлагавших ввести полный запрет на распространение рекламы табака и табачных изделий. (см. официальные отзывы Правительства Российской Федерации на проекты федеральных законов от 29 июня 2006 г на проект № 310201-4 и от 29 января 2010 г на проект № 292453-5 ).

Тем не менее, представляется целесообразным поэтапно ввести дополнительные ограничения на отдельные виды рекламы через внесение соответствующих изменений и дополнений Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ "О рекламе" с учетом сохранения права потребителей на получение информации о представленных на рынке легально производимых табачных изделиях.

Законопроект вводит понятия "стимулирование продажи табачной продукции и (или) потребления табака" и "спонсорство табачными компаниями" (статья 4 Законопроекта), которые пересекаются с понятием рекламы, содержащимся в законодательстве о рекламе (в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 13 марта 2006 года №38-ФЗ "О рекламе" под рекламой понимается "информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке"). В этой связи, указанные определения должны подлежать исключению.

Пункт 7, статьи 6 Законопроекта предусматривает введение единой государственной автоматизированной информационной системы обеспечения отслеживания производственного оборудования, движения и распределения табачных изделий.

Постановка вопроса о введении ЕГАИС на рынке табачной продукции требует детального разъяснения и обоснования. В данной редакции такое предложение поддержано быть не может по следующим причинам:

Табачный рынок, в отличие от алкогольного, является более прозрачным и легальным - доля нелегальной торговли в течение многих лет не превышает 0,5%. Существующая система маркировки табачной продукции специальными и акцизными марками позволяет осуществлять должный контроль за оборотом табачной продукции, что подтверждается крайне низкими объемами нелегального оборота табачных изделий Дополнительные меры по контролю за производством и реализацией табачных изделий представляются нецелесообразными, следовательно, пункт 7, статьи 6 Законопроекта необходимо исключить.

ЕГАИС была введена на рынке алкогольной продукции в 2006 году с целью сокращения производства и оборота нелегального алкоголя, доля которого на внутреннем рынке Российской Федерации приближалась к 40%. По прошествии 5 лет с момента ее введения данная система так и не заработала в запланированном объеме. А некоторое сокращение доли нелегальной продукции на российском рынке (до 30% в 2010 г.) можно отнести на счет иных мер государственного регулирования. К сожалению, подобные системы способны решать только вопросы контроля за деятельностью легальных производителей соответствующей продукции, но не задачи отслеживания контрафактной и контрабандной продукции.

По вопросу контроля за оборудованием считаем, что предлагаемая мера заслуживает внимания, но нуждается в более глубокой юридической проработке. Представляется, что одного лишь упоминания этой меры в законопроекте будет не достаточно. Остается также неясным, каким образом разработчики законопроекта планируют обеспечивать правоприменение нормы (пункт 3 части 1 статьи 18), предусматривающей конфискацию оборудования, на котором была произведена контрабандная (т.е. нелегально ввезенная на территорию РФ) продукция.